El Consejo Consultivo de Andalucía ha emitido un dictamen contundente y revelador sobre la gestión de un servicio esencial en la provincia de Almería: el acogimiento residencial de menores con problemas de conducta. En su resolución 489/2025, fechada el 24 de junio, el órgano consultivo se ha pronunciado en contra de la propuesta de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad de declarar nulo el procedimiento mediante el cual se continuó la prestación del servicio tras la finalización del contrato anterior, sin que mediara uno nuevo formalizado.
El caso se centra en el “Lote 1” del programa de intervención con menores de ámbito regional, correspondiente a la provincia de Almería y que incluía 23 plazas. La empresa adjudicataria continuó prestando el servicio una vez finalizado el contrato vigente el 30 de noviembre de 2023. Primero lo hizo mediante dos contratos menores —hasta el 15 de diciembre— y posteriormente de forma verbal o “de facto” hasta la formalización de una contratación de emergencia a partir del 1 de enero de 2024.
Un contrato sin contrato
Según recoge el dictamen, durante más de dos semanas se prestó un servicio público especialmente sensible —la atención de menores tutelados— sin respaldo contractual alguno, lo que ha generado un complejo escenario jurídico. La Junta de Andalucía pretendía utilizar la vía de la revisión de oficio para declarar la nulidad de lo actuado y poder así proceder al pago de las facturas pendientes a la empresa prestadora. Pero el Consejo Consultivo ha dicho “no”.
En una extensa fundamentación jurídica, el órgano presidido por María Jesús Gallardo Castillo considera que no existe acto administrativo alguno sobre el que declarar la nulidad, ni tampoco indicios de que se pretendiera eludir los principios de publicidad y concurrencia en la contratación pública. Es decir, no hay fraude, pero sí irregularidad.
Alerta sobre el uso abusivo de la revisión de oficio
Más allá del caso concreto almeriense, el dictamen advierte de forma expresa sobre una práctica cada vez más extendida en la Administración autonómica: el uso sistemático del procedimiento de revisión de oficio como un “instrumento artificioso” para pagar a empresas que han prestado servicios sin contrato. Esta técnica, según el Consejo, está derivando en un abuso de una figura que debería estar destinada únicamente a eliminar actos nulos de pleno derecho del ordenamiento jurídico.
El dictamen recuerda que, en muchos casos, lo que se pretende realmente no es declarar una nulidad para proteger el interés público, sino justificar pagos a posteriori. Y lanza una advertencia clara: "Estamos ante una dinámica que consiste básicamente en que ante cualquier irregularidad o presunta irregularidad, la Intervención formula un reparo esencial a los efectos de la retribución, cual es la necesidad de revisar de oficio la contratación para poder pagar las facturas". Y esto, insiste el Consejo, no puede convertirse en un atajo administrativo recurrente.
¿Y ahora, quién paga?
La pregunta inmediata es obvia: si no hay contrato válido y no se puede declarar la nulidad para justificar el pago, ¿cómo se abonan los servicios ya prestados? El Consejo Consultivo ofrece una salida jurídica: acudir al procedimiento de reconocimiento de responsabilidad contractual, es decir, aceptar que la prestación se realizó de buena fe y que el pago es debido, aunque no haya contrato formal.
De hecho, remite expresamente al artículo 97 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para canalizar el pago por esa vía alternativa, que reconoce el derecho del contratista a ser retribuido cuando existe una prestación real, útil y consentida por la Administración.
Un modelo con implicaciones más amplias
Aunque el dictamen se refiere exclusivamente a un contrato en Almería, sus implicaciones van mucho más allá de la provincia. El documento recoge la experiencia acumulada por el Consejo Consultivo en supuestos similares, y enumera hasta siete escenarios distintos en los que se puede producir una prestación sin cobertura contractual: desde la contratación verbal sin intención de fraude hasta los fraccionamientos indebidos del objeto contractual. Cada uno de ellos merece una solución distinta, sostiene el Consejo, y no todos deben pasar por la revisión de oficio.
Este enfoque casuístico supone una llamada de atención al Gobierno andaluz, en especial a las consejerías que gestionan servicios sociales, educación o sanidad, donde las necesidades de continuidad de los servicios —y los retrasos en los procesos de contratación— provocan situaciones jurídicas de difícil encaje legal.
El caso almeriense, reflejo de un problema estructural
Lo ocurrido en Almería no es un caso aislado. Según señala el propio Consejo, este tipo de situaciones se repiten en distintas provincias y áreas de gestión. En su análisis, el órgano consultivo cita incluso un dictamen anterior (517/2024) en el que ya se alertaba de esta práctica como una vía encubierta de retribución irregular.
A pesar de ello, el Consejo reconoce la complejidad de estos casos y evita generalizar. En esta ocasión, entiende que hubo voluntad por parte de la Consejería de tramitar una nueva contratación (aunque no se culminó a tiempo), que la empresa siguió prestando el servicio sin ánimo fraudulento, y que no se ha producido un perjuicio para el interés público. Por eso propone optar por la vía de la responsabilidad contractual como la solución más equilibrada.
Una lección para el futuro
El dictamen concluye rechazando de forma explícita la declaración de nulidad solicitada por la Junta de Andalucía. Además, exige que se le comunique la resolución definitiva que adopte la Administración en el plazo de 15 días desde su aprobación. De esta forma, el Consejo deja clara su autoridad y su voluntad de seguir vigilando el buen uso de las figuras jurídicas de excepción.
En resumen, el caso de Almería se convierte en un ejemplo paradigmático de los límites de la contratación pública en situaciones urgentes, pero también de cómo el respeto a la legalidad no debe sacrificarse en aras de la comodidad administrativa. A partir de ahora, la Junta deberá hilar más fino si quiere evitar situaciones similares, y sobre todo, justificar mejor por qué y cómo presta determinados servicios esenciales sin contar con la cobertura legal debida. Porque como ha quedado demostrado, el Consejo Consultivo está atento. Y no va a dar por buenos los atajos.
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